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依法行政與行政程序的法制化
  • 時(shí)間：2004-02-25
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省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)

甘肅行政學(xué)院副教授楚風(fēng)華

　

　　依法治國(guó)是鄧小平民主法制理論的有機(jī)組成部分，是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，鄧小平同志帶領(lǐng)全黨全國(guó)人民努力探索建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義過(guò)程中，逐步形成和發(fā)展起來(lái)的治國(guó)方略。
　　江澤民同志在1996年2月8日黨中央舉辦的法制講座會(huì)上，發(fā)表了題為《依法治國(guó)，保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安》的重要講話，之后，中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆五中全會(huì)提出、1”6年3月17日第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中規(guī)定了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”的治國(guó)方針，并提出了具體的任務(wù)和要求，在1997年9月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上鄭重提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略。
　　朱镕基總理在1997年7月6日全國(guó)依法行政工作會(huì)議上講：“實(shí)行依法治國(guó)，是我國(guó)社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法和法律許多規(guī)定要靠行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，各級(jí)政府和各部門(mén)在貫徹依法治國(guó)基本方略中負(fù)有重大責(zé)任。依法治國(guó)，對(duì)政府機(jī)關(guān)和政府工作人員來(lái)說(shuō)，最基本的要求就是依法行政，依法辦事”。
　　依法治國(guó)的首要要求是依法治官，依法治權(quán)。國(guó)家資源的70％被行政機(jī)關(guān)控制，行政權(quán)力的巨大以及公務(wù)員在權(quán)力體系和官僚體系中居于重要地位就是現(xiàn)實(shí)。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，法治過(guò)程中最困難的問(wèn)題就是如何有效約束行政權(quán)力和行政官員。依法行政水平的高低，直接影響著政府的權(quán)威和形象，在一定程度上決定著依法治國(guó)的進(jìn)程。
　　一、依法行政的基本原則．
　　1．行政職權(quán)法定
　　職權(quán)法定，即行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)力必須來(lái)自法律的明確授權(quán)。法律授權(quán)原則或職權(quán)法定原則要求行政主體樹(shù)立這樣的觀念，即：公民的權(quán)利是無(wú)限的，只要法律沒(méi)有明確禁止；公民都可以為之（當(dāng)然還要受到道德等規(guī)范的約束）；行政主體的權(quán)力是有限的，不僅法律明確禁止的不能為之，而且法律沒(méi)有授權(quán)的，也不能為之。比如，1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定了“處罰法定原則”，1997年通過(guò)的新刑法，又規(guī)定了“罰刑法定原則”，根據(jù)這兩項(xiàng)原則，對(duì)公民來(lái)講，是“法無(wú)明文禁止即自由”，這是依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家的一條最基本的原則和標(biāo)志。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)則不同，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，凡法律沒(méi)有授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)也不得為之，否則就是越權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某一行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，或縱向超越了上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；在外部，超越職權(quán)就會(huì)侵犯公民的合法權(quán)益。職權(quán)法定，越權(quán)無(wú)效，這是依法行政的主要原則之一。從這一意義上說(shuō)，人民的權(quán)利是無(wú)限的，除非法律予以禁止；行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是有限的，只有法律授予的才能行使。行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，一般有兩種形式：一是由行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)定，大都以概括的語(yǔ)言劃定各機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍；二是由單行的實(shí)體法規(guī)定，劃定某一具體事項(xiàng)由哪一行政機(jī)關(guān)管轄。還應(yīng)當(dāng)明確的是，法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)際上也就是賦予行政機(jī)關(guān)以義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)從另一角度說(shuō)，就是職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是統(tǒng)一的，是一件事情的兩個(gè)方面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，應(yīng)該追究法律責(zé)任。從我國(guó)的實(shí)際情況看，行政機(jī)關(guān)把職權(quán)等同于公民權(quán)利，愿意行使就行使，不愿行使就隨意擱置，行政機(jī)關(guān)不作為是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，是我國(guó)行政管理中的大弊之一?？傊鶕?jù)人民主權(quán)原則，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)關(guān)本身不能享有天然的權(quán)力，也不能自己給自己設(shè)定權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力只能來(lái)自人民（通過(guò)法律）的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)范圍之外行使的任何一種權(quán)力都是非法的，不能產(chǎn)生法律效力。而從法治的意義上講，行政權(quán)力是國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益、增進(jìn)社會(huì)福利、保障公民權(quán)益不受非法侵犯的主要力量，同時(shí)又是一種具有自我擴(kuò)張性、極易濫用的公共權(quán)力。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的控制自然成為法治的重要內(nèi)容。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效控制，就必須堅(jiān)持法律授權(quán)或職權(quán)法定原則。
　　2．法律優(yōu)位
　　法律優(yōu)位，傳統(tǒng)上又可稱為消極的行政法治主義。在一般意義上，它強(qiáng)調(diào)的是憲法和法律相對(duì)于行政權(quán)的優(yōu)越地位，應(yīng)以法律指導(dǎo)行政活動(dòng)。當(dāng)然，從更廣義來(lái)講，法律優(yōu)位也可指上一層次的法律規(guī)范的效力，高于或優(yōu)于下一層次的法律規(guī)范。具體而言，法律優(yōu)位的涵義主要有以下幾點(diǎn)：
　　第一，在已有法律規(guī)定的情況下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，都以法律為準(zhǔn)，法律優(yōu)于任何其他法律規(guī)范。同樣，凡是上一位階的法律規(guī)范已經(jīng)對(duì)某一事項(xiàng)作出規(guī)定，下一位階的法律規(guī)范不得與之相抵觸?！缎姓幜P法》表述為：在法律對(duì)行政處罰已有規(guī)定的情況下，法規(guī)、規(guī)章可使之具體化，但必須在法律關(guān)于行政處罰規(guī)定的行為、種類(lèi)和幅度范圍以內(nèi)，不得抵觸。同樣，行政法規(guī)或地方性法規(guī)對(duì)于行政處罰已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，地方性法規(guī)。規(guī)章可使之具體化，但必須在上位階規(guī)范所規(guī)定的行為、種類(lèi)、幅度以內(nèi)，不得抵觸。
　　第二，在法律尚無(wú)規(guī)定，又不屬于法律保留的事項(xiàng)，其他法律規(guī)范作了規(guī)定時(shí)，一旦法律就此事項(xiàng)作了規(guī)定，法律優(yōu)先，其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律。同樣，上位階法律規(guī)范尚無(wú)規(guī)定時(shí)，下位階規(guī)范可以作出規(guī)定，一旦上位階規(guī)范就此事項(xiàng)有了規(guī)定，下位階規(guī)范必須服從。
　　第三，準(zhǔn)確理解憲法和法律所使用的“根據(jù)”與“不抵觸”的涵義。我國(guó)憲法和法律規(guī)定：國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章；省、自治區(qū)和直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定規(guī)章。憲法、法律對(duì)行政機(jī)關(guān)制定法律性規(guī)范用的是“根據(jù)”原則。
　　憲法又規(guī)定，省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。憲法和法律對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律性規(guī)范用的是“不抵觸”原則。
　　憲法對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范和地方人大制定地方性法規(guī)用了“根據(jù)”和“不抵觸”兩個(gè)不同的詞，絕不是偶然的?！安坏钟|”是指地方性法規(guī)的規(guī)定不與已對(duì)此問(wèn)題有規(guī)定的法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相抵觸，當(dāng)然，如果法律、行政法規(guī)對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)地方特點(diǎn)作出規(guī)定。因?yàn)樵谶@種情況下不存在抵觸問(wèn)題?！案鶕?jù)”則不同，“根據(jù)”當(dāng)然也意味著行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得與已對(duì)此問(wèn)題有規(guī)定的法律（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）相抵觸；同時(shí)，也表明只有法律（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）對(duì)某一問(wèn)題已有規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)的規(guī)范才能據(jù)此作出規(guī)定。否則就是于法無(wú)據(jù)。很顯然，“根據(jù)”較之“不抵觸”的要求更嚴(yán)。這是由這兩類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定的。對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范要求“根據(jù)”，就因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的意志才能制定規(guī)范。在法律的規(guī)定比較原則的情況下，這些具體化的行政法規(guī)和規(guī)章，當(dāng)然不得與法律（地方性法規(guī)）相抵觸。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范中的“不抵觸”和地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的“不抵觸”，都說(shuō)明法律優(yōu)于其他法律規(guī)范。法律的效力高于其他規(guī)范，法律處于最高的效力位階。
　　3．法律保留
　　法律保留是指對(duì)某些事項(xiàng)的決策權(quán)由憲法和法律予以保留或?qū)伲姓C(jī)關(guān)不能擅作主張予以介入。
　　我國(guó)憲法和法律對(duì)必須由法律規(guī)定的事項(xiàng)已作出規(guī)定。憲法第62條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)“修改憲法”、“制定和修改民事、刑事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律”；第67條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律?！边@里規(guī)定的法律保留事項(xiàng)是：修改憲法、制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其它基本法律，還有基本法律以外的“其他法律”。但哪些屬于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明確?！缎姓幜P法》對(duì)行政處罰領(lǐng)域的法律保留原則作了明確規(guī)定：剝奪和限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)定權(quán)只有法律才能行使，不能授權(quán)。對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰，則由法律授權(quán)。聰政處罰法》作了這樣的授權(quán)：對(duì)行政法規(guī)授予財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的處罰的設(shè)定權(quán)；對(duì)規(guī)章，則僅授予警告與一定數(shù)額的罰款的設(shè)定權(quán)。有規(guī)章制定權(quán)以外的行政機(jī)關(guān)，法律不授予任何行政處罰的設(shè)定權(quán)。
　　2000年頒布的《立法法》則第一次以法律的形式對(duì)法律保留原則（即國(guó)家專(zhuān)屬立法權(quán)）作了全面完整而又明確具體的表述。該法的第8條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪與刑罰；對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰權(quán)；對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。”第9條還規(guī)定上述事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施以及處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。
　　法律保留有“絕對(duì)保留”和“相對(duì)保留”的劃分?！敖^對(duì)保留”就是該事項(xiàng)的設(shè)定權(quán)只歸法律，任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)均不得行使。且只由法律規(guī)定，禁止授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)。如上述《立法法》第9條規(guī)定的不得授權(quán)的事項(xiàng)?！跋鎸?duì)保留”是該事項(xiàng)的設(shè)定權(quán)原屬法律，但在某些情況下，法律可以通過(guò)授權(quán)，授予國(guó)務(wù)院行使。法律保留原則保證了全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家最重大問(wèn)題的絕對(duì)決策權(quán)，保證國(guó)家的發(fā)展方向和人民的權(quán)利。
　　4．行政合理性要求
　　它是指行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的條件、種類(lèi)和幅度范圍作出行政決定，而且要求這種決定應(yīng)符合法律的意圖和精神符合公民正義及法律理性。行政合理性原則中的“理”，是指體現(xiàn)全社會(huì)共同遵守的行為準(zhǔn)則的法理。
　　行政合理性原則是基于自由裁量權(quán)而產(chǎn)生的。所謂自由載量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi)，基于行政目的，在合理判斷的基礎(chǔ)上決定作出或不作出某種行為，以及如何作出的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)，并不意味著行政機(jī)關(guān)可以為所欲為，它同樣要受到一定的約束。自由裁量行為的實(shí)施，要根據(jù)客觀情況，在適度的范圍內(nèi)，符合社會(huì)大多數(shù)人的公平正義觀念。法律雖然賦予行政機(jī)關(guān)以自由載量權(quán)，但為了防止這一權(quán)力的濫用，法律必須加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制。行政合理性原則的具體要求：
　　①行政行為的動(dòng)因應(yīng)符合法律目的。
　　任何法律的制定都是基于一定的社會(huì)需要，為了達(dá)到某種社會(huì)目的。而法律授予行政機(jī)關(guān)某種權(quán)力或規(guī)定某種行政行為的具體內(nèi)容，均是為了實(shí)現(xiàn)立法之目的。立法目的是調(diào)整規(guī)范社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)秩序的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，是為了維護(hù)社會(huì)公平、公正、合理、秩序及安全的目的，凡是有悻于法律目的的行為即是不合理的行為。
　　②行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，要有正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)。
　　正當(dāng)考慮、正當(dāng)動(dòng)機(jī)，是指行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為，在其最初的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)誘因上，不得違背社會(huì)公平觀念或法律精神，必須客觀、實(shí)事求是，而不是主觀臆斷，脫離實(shí)際或存在法律動(dòng)機(jī)以外的目的追求。如行政機(jī)關(guān)進(jìn)行罰款的動(dòng)機(jī)不是為了制裁違法行為，而是為了增加財(cái)政收入，改善工作人員的福利待遇等。動(dòng)機(jī)正當(dāng)，要求行政機(jī)關(guān)不能以執(zhí)行法律的名義，將自己的偏見(jiàn)、歧視、惡意等強(qiáng)加于公民或社會(huì)組織。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政活動(dòng)時(shí)必須出于公心，不抱成見(jiàn)、偏見(jiàn)，平等地對(duì)待行政相對(duì)人。
　?、坌姓袨榈膬?nèi)容應(yīng)合乎情理。
　?、茏裱壤瓌t。比例原則的實(shí)質(zhì)是禁止行政機(jī)關(guān)超過(guò)必要的限度和度量而進(jìn)行裁判，因而也可稱之為禁止過(guò)度原則。
　　5．程序公正
　　行政程序通常指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的形式、方式、步驟、順序和時(shí)限。行政主體實(shí)施行為的形式、方式和步驟，構(gòu)成行政行為在空間上的表現(xiàn)形式；行為的時(shí)限、順序構(gòu)成了行政行為在時(shí)間上的表現(xiàn)形式。我國(guó)歷來(lái)比較重實(shí)體、輕程序。制定法律時(shí)常常只作實(shí)體規(guī)定而無(wú)程序設(shè)置，因而使執(zhí)法人員無(wú)從下手。只有程序公正才是真正看得見(jiàn)的正義。行政程序的公正性其主要內(nèi)涵是：將行政機(jī)關(guān)限制在其職權(quán)范圍內(nèi)，以有力防范行政權(quán)力的專(zhuān)斷和濫用；保障行政機(jī)關(guān)最佳解決問(wèn)題的決策；強(qiáng)化了民眾對(duì)于行政決定的接受力，鞏固行政權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。程序公正的要求是，不經(jīng)過(guò)法定行政程序，任何個(gè)人或行政機(jī)關(guān)都不得做出影響公正權(quán)益的行政決定，行政機(jī)關(guān)違反法定程序所作的決定無(wú)法律效力。行政程序的實(shí)質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)公正地行使其權(quán)力，保障公民的權(quán)利，限制行政權(quán)力的濫用。英美國(guó)家的行政法是以程序?yàn)橹鞲傻?，英?guó)有“自然公正原則”，美國(guó)有“正當(dāng)程序原則”。第一次行政程序法典化的浪潮始于歐洲大陸，最早提出行政程序法典化的國(guó)家是奧地利。1875年，奧地利就有國(guó)會(huì)議員提出：“應(yīng)著手行政法典化之工作，以使行政實(shí)體法建立在明確而又積極有效的基礎(chǔ)上。我們奧國(guó)并無(wú)行政程序之規(guī)定或法規(guī)。此項(xiàng)程序介于毫無(wú)規(guī)律之狀態(tài)中，而任由官署恣意決定……”，1889年，西班牙制定并頒布了第一部行政程序法典，共159條，成為第一個(gè)嘗試行政程序法典化的國(guó)家。此后，奧地利在1925年通過(guò)了《普通行政程序法》。受兩國(guó)的影響，歐洲大陸的一些國(guó)家紛紛制定自己的行政程序法，從而形成了行政程序法典化的第一次浪潮。以美國(guó)1946年《聯(lián)邦行政程序法》的制定為標(biāo)志J現(xiàn)了第二次行政程序法典化的浪潮。二戰(zhàn)結(jié)束后的1946年，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》（APA）得以通過(guò)，該法對(duì)行政程序的一般原則、行政立法以及行政裁決程序作了規(guī)定，體現(xiàn)了行政活動(dòng)的公開(kāi)、參與、公正等程序原則。與此同時(shí)，一批與行政程序法配套的法律得以頒布，包括《行政會(huì)議法》（1946年）、《信息自由法》（1967年）、《隱私權(quán)保護(hù)法》（1974年）、《陽(yáng)光下的政府法》（1976年）等。在美國(guó)的影響下，各國(guó)紛紛制定或修改行政程序法典。例如，奧地利于1948年和1950年兩次修訂其《普通行政程序法》，西班牙于1958年頒布了現(xiàn)行的《行政程序法》，原聯(lián)邦德國(guó)于1976年通過(guò)了現(xiàn)行的《行政程序法》，日本也于1964年提出了《行政程序法草案》，經(jīng)過(guò)近30年的討論，終于在1993年頒布了《行政程序法》；我國(guó)澳門(mén)地區(qū)也于1994年通過(guò)了《行政程序法典》。
　　6．對(duì)權(quán)利侵害須有救濟(jì)
　　近現(xiàn)代民主法治國(guó)家最主要的歷史進(jìn)步之一，在于普遍確立了保障人權(quán)的原則。該原則設(shè)立了人的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、追求幸福權(quán)以及反對(duì)壓迫權(quán)等權(quán)利，規(guī)定了公民平等的享有基本權(quán)利并不受侵犯，規(guī)定了政府既負(fù)有守法的義務(wù)又具有保障人民自由權(quán)利的職責(zé)。該原則明示了公民權(quán)利的至上性、不可侵犯性以及政府保障基本人權(quán)的必要性。公民的權(quán)利必須得到保障，無(wú)權(quán)利保障便無(wú)權(quán)利。保障是在公民權(quán)利受到國(guó)家權(quán)力侵害時(shí)的一種救濟(jì)，沒(méi)有這種救濟(jì)，公民的權(quán)利必然會(huì)因侵權(quán)行為的恣意而形同虛設(shè)。因此保障人權(quán)原則意味著“無(wú)保障即無(wú)權(quán)利”以及“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”。
　　行政救濟(jì)的主要制度包括：行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。
　　二、行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題
　?。ㄒ唬┬姓⒎ㄙ|(zhì)量有待提高
　　我國(guó)目前的行政立法主要有國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章。行政立法主體有一百多個(gè)，由于對(duì)行政立法主體的實(shí)體性和程序性的約束都不夠，主體的素質(zhì)也不盡如人意，這使得行政立法的質(zhì)量很難保證。具體來(lái)講，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　1．立法主體之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，致使立法在一定程度上喪失權(quán)威性。有些地方、部門(mén)在行政立法中不同程序地從地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)大本地區(qū)、本部門(mén)的權(quán)力，甚至各搞各的相互割裂的所謂“法律體系”，妨礙社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。
　　2．以立法設(shè)定、劃定自己的權(quán)力范圍。
　　3．立法程序不公開(kāi)，缺乏透明度。
　?。ǘ┬姓绦蚍⒎ㄈ狈?br />　　由于受傳統(tǒng)的“重實(shí)體、輕程序”思想觀念的影響，程序法的制定沒(méi)有受到足夠的重視，國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律大多數(shù)是實(shí)體法，時(shí)至今日尚無(wú)一部統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序的缺失、缺位直接導(dǎo)致了行政執(zhí)法中執(zhí)法人員侵犯老百姓合法權(quán)益的機(jī)率的增加。行政程序領(lǐng)域的聽(tīng)證只適用于重大的行政處罰和某些政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的極為有限的行政領(lǐng)域?；乇苤贫?、信息公開(kāi)制度、告知制度等現(xiàn)代行政程序的基本制度還未建立起來(lái)。
　　（三）行政執(zhí)法手段不力、執(zhí)法方式不當(dāng)
　　我國(guó)目前行政執(zhí)法手段不力、方式不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)如下：
　　1．運(yùn)動(dòng)式、突擊式執(zhí)法。
　　2．執(zhí)法手段簡(jiǎn)單化，以罰代禁，以錢(qián)代罰。
　　3．執(zhí)法手段落后。
　　4．人治意識(shí)，長(zhǎng)官意志突出。
　　三、解決行政執(zhí)法中若干問(wèn)題的法律構(gòu)架
　　1．情報(bào)公開(kāi)制度
　　情報(bào)公開(kāi)是現(xiàn)代行政程序的一項(xiàng)重要制度。它包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決策及行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料、行政統(tǒng)計(jì)資料、行政機(jī)關(guān)的有關(guān)工作制度、辦事規(guī)則及手續(xù)等。所有這些行政情報(bào)資料，凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會(huì)公開(kāi)，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。美國(guó)情報(bào)公開(kāi)的法律是1966年制定的《情報(bào)自由法》，該法第1條明確規(guī)定，每個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)中央和地方的組織、辦公地點(diǎn)，依法制定的實(shí)體、程序規(guī)則及其修正、修訂、廢止，公眾向其提出意見(jiàn)、請(qǐng)求及獲取情報(bào)的地點(diǎn)，都必須在《聯(lián)邦政府公報(bào)》上公布，每個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)其尚未公布的政策聲明和解釋。對(duì)公眾有影響的行政人員手冊(cè)以及其裁決條件的最終意見(jiàn)和命令，均應(yīng)依法允許公眾查閱和復(fù)制。1976年美國(guó)又制定了《陽(yáng)光下的政府法》，1974年制定的《隱私權(quán)》或稱私人秘密法、1972年制定的《咨詢委員會(huì)法》都從不同側(cè)面與角度規(guī)定了政府文件的公開(kāi)與保密，在《陽(yáng)光下的政府法》中，規(guī)定會(huì)議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開(kāi)，公眾可以觀察會(huì)議，取得會(huì)議的情報(bào)?！蹲稍兾瘑T會(huì)法》規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的咨詢委員會(huì)的組織、監(jiān)督、文件和會(huì)議公開(kāi)等，此法是對(duì)情報(bào)公開(kāi)制度的補(bǔ)充。法國(guó) 1978年7月制定了《行政文書(shū)公開(kāi)法》、澳大利亞 1982年3月制定了《情報(bào)自由法》、加拿大1982年7月制定了《情報(bào)公開(kāi)法》。亞洲首先制定并實(shí)施情報(bào)公開(kāi)法的國(guó)家是韓國(guó)，他們于1996年11月制定了《情報(bào)公開(kāi)法》，日本于 1999年5月 7日制定了《情報(bào)公開(kāi)法》。我國(guó)法律目前尚未對(duì)情報(bào)公開(kāi)制度作出詳細(xì)規(guī)定，但有關(guān)法律文件對(duì)其有一些零星的規(guī)定。我國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》要求，行政法規(guī)必須公開(kāi)公布，在《國(guó)務(wù)院公報(bào)》上登載；忡華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條規(guī)定，對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布。未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)等等。
　　情報(bào)公開(kāi)制度在整個(gè)行政程序制度中具有重要的地位和作用，其價(jià)值在于：其一，有利于公民參政。因?yàn)橹菂⒄那疤?，而公民要知政，政府活?dòng)的情報(bào)就必須依法公開(kāi)，公民能依法取得政府的資訊。其二，有利于公民行使和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。公民要行使自己的權(quán)利，如申請(qǐng)?jiān)S可證執(zhí)照、領(lǐng)取撫恤金、補(bǔ)貼、救濟(jì)或者申請(qǐng)游行、集會(huì)、示威等，都必須先了解有關(guān)這方面的實(shí)體和程序規(guī)則。否則，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就可能遇到各種麻煩，從而造成時(shí)間耽擱或人力、財(cái)力的無(wú)謂損耗，甚至導(dǎo)致相應(yīng)權(quán)利根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。其三，有利于防止行政腐敗。其四，有利于公民保護(hù)自己的權(quán)益不受行政侵害和在權(quán)益受到侵害時(shí)及時(shí)有效地尋求救濟(jì)。情報(bào)公開(kāi)是對(duì)舊時(shí)專(zhuān)制統(tǒng)治和人治時(shí)期的“愚民政策”的全盤(pán)否定，是民主法制國(guó)家的必然要求。
　　2．告知制度
　　告知制度是指行政機(jī)關(guān)作出影響相對(duì)人權(quán)益的具體行政行為，要告知相對(duì)人該行為的內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)、主要過(guò)程，作出該行為的依據(jù)，相對(duì)人對(duì)該行為依法享有的權(quán)利等。告知可采用書(shū)面形式，也可以采用口頭形式。如事后相對(duì)人與行政主體是否告知發(fā)生爭(zhēng)議，行政主體應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。世界許多國(guó)家的行政程序法都規(guī)定了告知制度，如《葡萄牙行政程序法典》第55條規(guī)定，由行政主體依職權(quán)實(shí)施可能損害相對(duì)人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知相對(duì)人，告知應(yīng)包括程序的開(kāi)始日期、進(jìn)行程序的部門(mén)等。我國(guó)《行政處罰法》第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前，應(yīng)告知相對(duì)人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)、并告知相對(duì)人事后救濟(jì)的途徑。告知制度的價(jià)值：其一，在于充分保障了相對(duì)人的人權(quán)，是其對(duì)當(dāng)事人人格權(quán)的尊重，便于理順“主仆”關(guān)系。其二，盡可能防止和避免行政主體違法、不當(dāng)行政行為的發(fā)生，以免給相對(duì)人權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損害。
　　3．陳述權(quán)和申辯權(quán)制度
　　陳述權(quán)，是指當(dāng)事人在受到具體行政行為時(shí)，向?qū)嵤┚唧w行政行為的行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由、事實(shí)，并提出相應(yīng)證據(jù)的程序權(quán)利。申辯權(quán)是指當(dāng)事人根據(jù)事實(shí)和法律，提供理由和證據(jù)，就自已要受到不利的具體行政行為向?qū)嵤┚唧w行政行為的行政機(jī)關(guān)提出應(yīng)當(dāng)從輕、減輕或者免于遭受不利影響的權(quán)利。行政主體聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯一般應(yīng)當(dāng)記錄在案，以作為行政復(fù)議和司法審查的證據(jù)。世界各國(guó)的行政程序法中大都規(guī)定了此制度，如德國(guó)《行政程序法》第58條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出涉及當(dāng)事人權(quán)利的行政行為，應(yīng)給予當(dāng)事人陳述與相應(yīng)行為有關(guān)的重要事實(shí)的機(jī)會(huì)。日本《行政程序法》第13條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出對(duì)相對(duì)人不利的處分時(shí)，應(yīng)依法履行讓相對(duì)人陳述意見(jiàn)的程序，我國(guó)《行政處罰法》第32條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人的申辯而加重處罰。
　　聽(tīng)取陳述和申辯制度的價(jià)值：其一，尊重當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)。其二，減少違法的具體行政行為。此制度作為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，從時(shí)間上說(shuō)，其既可在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，也可在初步查明違法行為時(shí)，此制度的確立可以盡可能減少違法與不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。
　　4．職能分離制度
　　職能分離制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)與人員的關(guān)系，而不是行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系。我國(guó)《行政處罰法》第46條規(guī)定，作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。我國(guó)行政處罰法中規(guī)定的對(duì)當(dāng)事人作出罰款處罰決定時(shí)只開(kāi)具罰款決定書(shū)，由當(dāng)事人自己持罰款決定書(shū)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向指定的金融機(jī)構(gòu)繳納罰款的制度。世界大多數(shù)國(guó)家都是這樣做的。職能分離制度最先源于英國(guó)的自然公正原則。自然公正原則包括兩層含義：一是自己不能作自己的法官；二是對(duì)當(dāng)事人不利的結(jié)果，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述與申辯。該原則要求任何與爭(zhēng)議有利害關(guān)系的人不得參與爭(zhēng)議的裁決。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第577條規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)履行調(diào)查和起訴職責(zé)的官員或其代表不得參與該案或與此案事實(shí)上有聯(lián)系的案件的裁決，對(duì)這類(lèi)案件亦不得提咨詢性意見(jiàn)或建議性裁決。
　　職能分離制度的價(jià)值在于：其一，建立權(quán)力制約機(jī)制，防止政府腐敗和濫用權(quán)力；其二，防止執(zhí)法人員的個(gè)人偏私或打擊報(bào)復(fù)行為；其三，增加民眾對(duì)政府的信任感。
　　5．時(shí)效制度
　　行政主體實(shí)施行政行為，特別是涉及相對(duì)人權(quán)益的行為，法律、法規(guī)要對(duì)之確定明確的時(shí)間限制。如對(duì)行政主體實(shí)施行政許可行為，法律、法規(guī)要規(guī)定其申請(qǐng)的時(shí)限、審查的時(shí)限、決定的時(shí)限、送達(dá)的時(shí)限等。澳門(mén)地區(qū)《行政程序法典》共167條，其中有時(shí)效、期限規(guī)定的即有40條，我國(guó)腑政處罰法》共64條，其中有時(shí)效、時(shí)限規(guī)定的有7條，如第50條規(guī)定：執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款，應(yīng)當(dāng)自收繳之日起二日內(nèi)，交至行政機(jī)關(guān)，在水上當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款，應(yīng)當(dāng)自抵岸之日起二日內(nèi)交至行政機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二日內(nèi)將罰款繳付指定的銀行。第 42條：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰，應(yīng)當(dāng)告訴當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。第37條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查檢查中登記保存的證據(jù)作出處理決定的期限為7日。第40條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人，當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人。
　　除了上述制度外，行政程序法還應(yīng)包括回避制度、救濟(jì)制度等。